SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.065 (3) ( Pág. 01, DOU.1 de 02.08.17)
ORIGEM : ADI – 5065 – SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
R E L ATO R : MIN. LUIZ FUX
REQTE.(S) : […]
A D V. ( A / S ) : […]
A D V. ( A / S ) : […]
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
A D V. ( A / S ) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : […]
A D V. ( A / S ) : […]
AM. CURIAE. : […]
A D V. ( A / S ) : […]
Decisão: O Tribunal, por unanimidade, deliberou adiar o julgamento do feito. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 14.04.2016.
Decisão: Após o voto do Ministro Luiz Fux (Relator), que rejeitava as preliminares, conhecia integralmente da ação e julgava improcedentes os pedidos formulados, no que foi acompanhado pelos Ministros Edson Fachin, Roberto Barroso, Teori Zavascki, Rosa Weber e Cármen Lúcia, pediu vista dos autos o Ministro Marco Aurélio. Ausentes, justificadamente, o Ministro Celso de Mello, o Ministro Dias Toffoli, participando, na qualidade de Presidente do Tribunal Superior Eleitoral, na VIII Conferência Ibero-americana sobre a Justiça Eleitoral, promovida pelo Instituto para a Democracia e Assistência Eleitoral (IDEA Internacional) e pelo Tribunal Superior Eleitoral, realizada em Manaus, Amazonas, e, nesta assentada, o Ministro Gilmar Mendes. Falaram, pela requerente União Brasileira de Compositores – UBC e pelo amicus curiae União Brasileira de Editoras de Músicas – UBEM, o Dr. Sydney Limeira Sanches; pelo Presidente da República e pelo Congresso Nacional, a Dra. Grace Maria Fernandes Mendonça, Secretária-Geral de Contencioso da Advocacia Geral da União; pelo amicus curiae Associação Procure Saber – APS, o Dr. Rodrigo Brandão Viveiros Pessanha, e, pelo Ministério Público Federal, o Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros, Procurador-Geral da República. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 28.04.2016.
Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, julgou improcedentes os pedidos formulados, vencido o Ministro Marco Aurélio. Ausentes, justificadamente, o Ministro Celso de Mello, e, neste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 27.10.2016.
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL, CIVIL E ADMINISTRATIVO. GESTÃO COLETIVA DE DIREITOS AUTORAIS. LEI Nº 12.583/2013. NOVO MARCO REGULATÓRIO SETORIAL. ARGUIÇÃO DE VIOLAÇÕES FORMAIS E MATERIAIS À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. NÃO OCORRÊNCIA. ESCOLHAS REGULATÓRIAS TRANSPARENTES E CONSISTENTES. MARGEM DE CONFORMAÇÃO LEGISLATIVA RESPEITADA. DEFERÊNCIA JUDICIAL. PEDIDO CONHECIDO E JULGADO IMPROCEDENTE.
1. A interpretação ampliativa dos princípios constitucionais não deve se convolar em veto judicial absoluto à atuação do legislador ordinário, que também é um intérprete legítimo da Lei Maior, devendo, nesse mister, atuar com prudência e cautela de modo que a alegação genérica dos direitos fundamentais não asfixiem o espaço político de deliberação coletiva.
2. A gestão coletiva de direitos autorais e a coexistência da participação do Estado assumem graus variados em diferentes democracias constitucionais [GERVAIS, Daniel (org.) Collective Management of Copyright and Related Rights. Alphen aan Den Rijn: Kluwer Law International, 2nd Edition, 2010], o que sugere não existir um modelo único, perfeito e acabado de atuação do Poder Público, mas, ao revés, um maior ou menor protagonismo do Estado, dependente sempre das escolhas políticas das maiorias eleitas.
3. A Constituição de 1988 não estabeleceu prazos mínimos para tramitação de projetos de lei, nem disciplinou o regime urgente de deliberação, circunstância que confere espaço suficiente para o legislador imprimir aos seus trabalhos a cadência que reputar adequada. A interferência judicial no âmago do processo legislativo, para justificar-se, tem de gozar de lastro forte e categórico no que prevê o texto expresso das normas da Constituição da República. Inexistência de ofensa formal à Lei Maior.
4. A Lei nº 9.610/1998, com as alterações promovidas pela Lei nº 12.853/2013, impõe a divulgação de informações concernentes à execução pública de obras intelectuais, notadamente músicas, e à arrecadação dos respectivos direitos (art. 68, §§ 6º e 8º, e art. 98-B, I, II e parágrafo único), além de vedar a pactuação de cláusulas de confidencialidade nos contratos de licenciamento (art. 98-B, VI), estabelecendo penalidades em caso de descumprimento (art. 109-A).
5. O cânone da proporcionalidade encontra-se consubstanciado nos meios eleitos pelo legislador, voltados à promoção da transparência da gestão coletiva de direitos autorais, finalidade legítima segundo a ordem constitucional brasileira, porquanto capaz de mitigar o viés rentista do sistema anterior e prestigiar, de forma imediata, os interesses tanto de titulares de direitos autorais (CRFB, art. 5º, XXVII), dos usuários (CRFB, art. 5º, XXXII) e, de forma mediata, bens jurídicos socialmente relevantes ligados à propriedade intelectual como a educação e o entretenimento (CRFB, art. 6º), o acesso à cultura (CRFB, art. 215) e à informação (CRFB, art. 5º, XIV).
6. O art. 97, §1º, da Lei nº 9.610/1998, com a redação dada pela Lei nº 12.853/2013, estabelece que as associações de titulares de direitos autorais exercem atividade de interesse público e devem atender a sua função social, ocupando, assim, um espaço público não-estatal, conforme sedimentado pelo Egrégio Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 201.819 (red. p/ acórdão: Min. Gilmar Mendes, rel. Originária, Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, j. 11/10/2005, DJ 27-10-2006).
7. As entidades de gestão coletiva possuem a evidente natureza instrumental de viabilizar trocas voluntárias envolvendo propriedade intelectual, dadas as dificuldades operacionais que marcam o setor. Destarte, tanto a produção de cultura (pelos autores) quanto o acesso à cultura (pelos usuários) dependem do hígido funcionamento das associações arrecadadoras e distribuidoras de direitos. Esse relevante papel econômico é traduzido juridicamente como a função social das aludidas entidades, cuja importância social justifica o interesse público na sua existência e escorreita atuação.
8. A Lei nº 9.610/1998, com as alterações promovidas pela Lei nº 12.853/2013, limita aos titulares originários (art. 5º, XIV) o direito de voto (art. 97, §5º) e a assunção de cargos de direção nas associações de gestão coletiva (art. 97, §6º); cria regras sobre a eleição de dirigentes das entidades (art. 98, §§13 e 14) e estabelece critério de voto unitário no ECAD (art. 99, §1º e art. 99-A, parágrafo único).
9. Os titulares originários e titulares derivados de obras intelectuais são diferenciados legalmente, para fins de participação na gestão coletiva de direitos autorais, sendo certo que o distinguishing, situa-se dentro da margem de conformação do legislador ordinário para disciplinar a matéria, uma vez que (i) não existe direito constitucional expresso à participação política ou administrativa de titulares derivados na gestão coletiva, ao contrário dos titulares originários (CRFB, art. 5º, XXVIII, b); (ii) as regras impugnadas não impactam os direitos patrimoniais dos titulares derivados, que continuam a gozar das mesmas expressões econômicas de que desfrutavam até então; (iii) a importância relativa dos titulares originários é maior para a criação intelectual, cujo estímulo é a finalidade última da gestão coletiva; (iv) é justificável, antes os fatos apurados, a existência de regras voltadas a minimizar a assimetria de poder econômico entre editoras musicais e autores individuais, os verdadeiros criadores intelectuais.
10. O marco regulatório, sub examine, exige a habilitação prévia das associações de gestão coletiva em órgão da Administração Pública federal para a cobrança de direitos autorais (Lei nº 9.610/1998, art. 98, §1º), segundo procedimento fixado pela própria Lei (art. 98-A).
11. A novel legislação considera habilitadas as associações já existentes na entrada em vigor do diploma (Lei nº 12.853/2013, art. 4º e 6º), as quais devem adaptar seus estatutos em prazo determinado (Lei nº 12.853/2013, art. 5º); e atribuí ao Ministério da Cultura o poder de regulamentar a gestão coletiva (Lei nº 12.853/2013, art. 7º e 8º).
12. A transindividualidade da gestão coletiva, revela a sua inequívoca importância, ao envolver interesses de usuários e titulares, justifica a presença regulatória maior do Estado na criação, na organização e no funcionamento das entidades que operam no setor, o que se traduz na incidência de disciplina jurídica específica.
13. A exigência de habilitação prévia configura típico exercício de poder de polícia preventivo, voltado a aferir o cumprimento das obrigações legais exigíveis desde o nascedouro da entidade.
14. Sob o prisma da máxima tempus regit actum, as associações arrecadadoras já existentes devem conformar-se à legislação em vigor, sujeitando-se às alterações supervenientes à sua criação, dado que (i) as regras de transição são justas e (ii) não existe direito adquirido a regime jurídico na ordem constitucional brasileira.
15. A Lei nº 9.610/1998, com as alterações promovidas pela Lei nº 12.853/2013 prevê regras para a negociação de preços e formas de licenciamento de direitos autorais (art. 98, §§ 3º e 4º), bem como para a destinação de créditos e valores não identificados (art. 98, §§10 e 11), fixando prazo mínimo para que os titulares comuniquem às respectivas associações a intenção em arrecadar pessoalmente os seus direitos (art. 98, §15).
16. O tratamento normativo não estipula tabelamento de valores, limitando-se a fixar parâmetros genéricos (razoabilidade, boa fé e usos do local de utilização das obras) para o licenciamento de direitos autorais no intuito de corrigir as distorções propiciadas pelo poder de mercado das associações gestoras, sem retirar dos próprios titulares a prerrogativa de estabelecer o preço de suas obras.
17. O licenciamento pelo formato global ou cobertor (blanket license) permanece válido, desde que não seja mais o único tipo de contrato disponível. Ademais, o prazo mínimo para a comunicação permite que a associação, ao proceder à cobrança de seu repertório, possa excluir os valores referentes ao titular que atue pessoalmente, minimizando as chances de falhas de comunicação que propiciem duplicidade de cobrança e tumultuem a gestão coletiva.
18. A Lei nº 9.610/1998, com as alterações promovidas pela Lei nº 12.853/2013:
a) exige que as associações mantenham e disponibilizem, por meio eletrônico, cadastro centralizado de dados relativos aos direitos autorais (art. 98, §6º), assegurando ao Ministério da Cultura acesso contínuo e integral a tais informações (art. 98, §7º);
b) atribuí ainda ao Ministério da Cultura o papel de arbitrar eventuais conflitos e de retificar as informações necessárias (art. 98, §8º).
19. O cadastro unificado de obras justifica-se como forma de (i) prevenir a prática de fraudes e (ii) evitar a ocorrência de ambiguidades quanto à participação individual em obras com títulos similares; problemas esses que vicejavam ante a pouca transparência da sistemática anterior.
20. O modelo regulatório admite a atuação pessoal de cada titular na arrecadação de seus direitos. Por isso que é de interesse de qualquer usuário, efetivo ou potencial, ter conhecimento acerca das participações individuais nas obras.
21. O acesso de qualquer interessado ao Poder Judiciário (CRFB, art. 5º, XXXV) não foi violado pela possível retificação do cadastro pelo Ministério da Cultura que evita a prematura judicialização de eventuais conflitos, além de permitir o enfrentamento da controvérsia a partir de perspectiva técnica e especializada.
22. A Lei nº 9.610/1998, com as alterações promovidas pela Lei nº 12.853/2013, estabelece critérios para a fixação da taxa de administração praticada pelas associações (art. 98, §12) bem como para a distribuição aos autores dos valores arrecadados (art. 99, §4º), além de limitar o poder de os associados deliberarem sobre a utilização dos recursos recolhidos pelas entidades que integram (art. 98, §16).
23. As taxas de administração e a fixação limites máximos justificam-se pela estrutura econômica do setor, que, apesar de franquear espaço para ganhos de escala nas atividades de arrecadação e distribuição, não se traduzia em benefício aos titulares originários de direitos autorais. A nova sistemática, lastreada em sólidas premissas empíricas, procura reconduzir as entidades de gestão coletiva ao seu papel puramente instrumental.
24. Deveras, o limite para despesa pelas associações com ações que beneficiem seus associados de forma coletiva equilibra, com moderação, a tensão latente entre interesses individuais e coletivos na criação de obras intelectuais.
25. O art. 99, §7º, da Lei nº 9.610/1998, alterado pelo art. 2º da Lei nº 12.853/2013, impõe um dever de cooperação às associações que percam a respectiva habilitação para atuar na gestão coletiva de direitos autorais, as quais, em virtude de sua essência instrumental, deverão transferir todas as informações necessárias ao processo de arrecadação e distribuição de direitos, evitando solução de continuidade na tutela dos direitos autorais.
26. As associações surgem para viabilizar o mercado, não sendo admitido interromper seu hígido funcionamento, inclusive no momento em deixam de operar no setor, razão pela qual, a Lei nº 12.853/2013 apenas zelou pela transição razoável e menos traumática para usuários e titulares.
27. A Lei nº 9.610/1998, com as alterações promovidas pela Lei nº 12.853/2013:
a) estabelece que as associações de gestão coletiva deverão prestar contas dos valores recebidos aos seus associados (art. 98-C, caput), os quais, embora ostentem legitimidade para exercer a fiscalização diretamente (art. 98-C, §1º), podem provocar o Ministério da Cultura em sua defesa caso não sejam atendidos de plano (art. 98-C, §2º); e
b) prevê que compete a órgão da Administração Pública Federal o poder de arbitrar conflitos entre usuários e titulares de direitos autorais bem como entre titulares e suas associações a respeito de direitos disponíveis (art. 100-B).
28. A mediação e a arbitragem, enquanto métodos voluntários e alternativos à jurisdição estatal, (i) minimizam a demanda pelo Poder Judiciário e (ii) propiciam a análise dos conflitos intersubjetivos por técnicos e especialistas no tema.
29. A novel disciplina legal deixa evidente o caráter voluntário da submissão de eventuais litígios aos procedimentos alternativos de solução perante órgão da Administração Pública federal. Essa voluntariedade decorre diretamente da Constituição da República (CRFB, art. 5º, XXXV), como reconhecido pelo STF (SE nº 5.206) e devidamente respeitado pelo legislador ordinário (Lei nº 9.610/1998, art. 100-B), pelo Chefe do Poder Executivo federal (Decreto nº 8.469/2015, art. 25) e pelo Ministério da Cultura (IN nº 4/2015, art. 2º).
30. O art. 99-A da Lei n° 9.610/1998, introduzido pelo art. 3° da Lei n° 12.853/2013, autoriza órgão da Administração Pública federal a tornar obrigatória a admissão de associados no ECAD, desde que sejam habilitados previamente para desempenhar a gestão coletiva e haja pertinência entre as áreas de atuação.
31. A previsão legal impede que as associações já estabelecidas na gestão coletiva possam asfixiar a criação de novas entidades mediante políticas de alijamento junto ao ECAD, que ostenta, por força de lei, o monopólio da arrecadação e da distribuição de direitos relativos à execução pública de obras musicais e lítero-musicais e de fonogramas (Lei nº 9.610/1998, art. 99).
32. A criação de novas entidades coletivas impõe pressão competitiva sobre as associações já atuantes, que tenderão a ser mais eficientes, oferecendo serviço de qualidade e com maior retorno para seus associados.
33. O monopólio legal que favorece o ECAD, entrevisto como bônus, sofre a incidência da contrapartida consistente no dever de admitir toda e qualquer entidade legalmente habilitada.
34. A legitimidade ativa ad causam para provocar a fiscalização abstrata de constitucionalidade é reconhecida às entidades de classe de âmbito nacional (CRFB, art. 103, IX), que, na forma da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, devem congregar associados homogêneos, assim compreendidos os sujeitos de direito integrantes de uma mesma categoria profissional ou econômica (leading case: ADI nº 42, rel. Min. Paulo Brossard, Tribunal Pleno, j. 24/09/1992, DJ 02-04-1993).
35. In casu, a União Brasileira de Compositores revela homogeneidade da classe formada por seus membros, pertencentes à categoria econômica diferenciada que compreende os titulares de direitos autorais e conexos, cujas obras estão submetidas à execução pública e sujeitas à gestão coletiva, setor da vida social alvo de profundas transformações a partir da edição da Lei nº 12.853/2013.
36. Pedido conhecido e julgado improcedente.
Secretaria Judiciária
PATRÍCIA PEREIRA DE MOURA MARTINS
Secretária
